政府采购制度是市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项基本制度。“十一五”以来，辽宁省政府采购规模年均增长近20%，超额完成了15%的预期目标，政府采购规模和节约资金总量均位居全国前列，为推动辽宁老工业基地的全面振兴作出了积极贡献。今年以来，我省政府采购已进入全面发展阶段，既有机遇又面临着严峻挑战。辽宁省财政厅与本报联合推出《辽宁政府采购专刊》就是要以指导、宣传和服务政府采购工作为宗旨，弘扬依法采购、阳光采购行为，力争将《专刊》办成政府采购法规宣传的窗口、行业交流的平台、信息沟通的桥梁和政府采购规范操作的指南。《辽宁政府采购专刊》不定期刊出，主要面向政府采购监督管理部门、采购机构、采购人、供应商及社会受众。

政府采购属于公共消费范畴，是宏观财政政策的重要政策工具，“十一五”时期对辽宁经济发展发挥了重要作用。站在“十二五”的开局之年，我们要充分认识辽宁经济发展所面临的新形势，将政府采购与辽宁经济发展目标要求有效对接，改革完善政府采购制度，扩大政府采购影响力，提高财政性资金使用效益，支持辽宁经济的发展。

一、基于消费视角的政府采购再认识

按照我国现行《政府采购法》的提法，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这一提法概括了政府采购的实务操作，明确了政府采购的基本含义，但没有提及政府采购的消费属性，对政府采购在经济发展中的重要作用缺乏考虑，尤其是近年来政府采购的政策功能越来越受到重视，有必要基于消费视角对政府采购的内涵进行一次再认识。

政府采购规模大，牵涉范围广，采购多少商品，采购什么商品，都会对实体经济产生引导效应。它能够改变整个社会的消费需求，引导社会消费行为，对经济发展的影响巨大，因此被赋予了发挥政策功能作用的职责，成为市场经济国家通用的宏观调控政策。其重要作用在于：一是政府采购将分散的采购行为集中起来，形成规模，增强了议价能力，可以获得质优价廉的产品和服务；二是集中采购部门直接实施采购活动，加强了财政资金的监督管理，减少了中间环节，降低了采购成本；三是政府可以制定政府采购支持政策，推动自主创新和节能环保，保护国内产业的发展。例如，政府采购优先考虑本土企业，优先采购民族品牌，可以为私人消费提供表率，引导社会大众支持国货；政府采购优先支持环保节能产品，可以促进绿色经济的发展。

二、辽宁经济发展对政府采购提出的要求

近年来，辽宁抓住实施东北振兴战略重要机遇期，经济发展取得了长足的进步，基本完成了“十一五”规划的主要目标任务。经济增速持续达到或超过我国东部地区平均水平和辽宁振兴以来的平均水平，实现了“两个不低于”的发展目标。

未来一个时期辽宁经济发展的目标任务，在多个方面对政府采购提出了新的更高的要求。第一，支持扩大内需，调整经济结构。由于全球经济危机的影响，辽宁利用外资和对外出口都存在不确定性，投资对经济增长的贡献率偏高。经济结构的调整和优化，必须扩大国内消费，增加消费在经济增长中的贡献率，逐步调整过去过于依赖投资和出口的经济增长方式。近年来，辽宁省政府采购的规模逐渐扩大，其采购商品的方式方法对辽宁经济发展的影响越来越大。政府采购需要不断扩大政府采购的规模，进一步增强影响力，深挖国内需求，引导私人消费，倡导支持国货的消费方式和绿色环保的消费理念。

第二，支持自主创新，促进产业升级。未来经济发展，科技的作用越来越大。谁掌握了核心先进技术，谁就抢占了发展的制高点。辽宁的新型工业化建设和现代农业建设以及战略性新兴产业的培育，都离不开科学技术的自主创新。政府采购要有倾向性地选择本土内拥有自主创新技术的产品，为自主创新提供市场，促进产业结构升级。对于新兴的幼年产业和刚刚起步的中小企业，这一份来自政府的订单尤为珍贵。

第三，支持民生财政，保障民生改善。随着我省财政收入近年一直保持的较快增长，财政在养老、就业、医保、教育、粮食直补等改善民生支出方面的投入逐年增加。需要政府采购不断创新采购制度，将政府的民生支出纳入到政府采购范围之内，在公平公正公开的环境下为社会提供民生服务，使百姓更多地享受到经济发展带来的成果。

三、辽宁政府采购改革进展的基本评价

辽宁省早在1997年就开始了政府采购局部试点，经过初创试点到全面推开，现在已经进入法制化、规范化阶段，不妨来看几组数据，辽宁省政府采购规模已经从最开始的几十亿元扩大到几百亿元，纳入集中采购目录的产品范围逐步扩大。 2001年政府采购规模31.84亿元，节支率12.3%，2010年达到252.89亿元，节支率6.4%。 “十一五”以来，辽宁省政府采购规模年均增长近20%，超额完成了15%的预期目标。截至2010年底，全省累计实施政府采购规模1071.78亿元，节支率8.7%，节约资金达113.8亿元。

细究这些数字，其背后是逐步完善的制度法规在推动，是政事分开的运行机制在支撑，是不断增强的政策功能在显现。在制度法规方面，辽宁省各级政府围绕监督管理、运行程序等制定了规范性文件40余个，为政府采购提供了坚实的制度保障。陆续出台了《辽宁省政府采购管理规定》、《关于进一步推进政府采购制度改革的意见》、《关于进一步加强政府采购管理工作意见的通知》等法规，对管理体制、市场准入、采购程序、采购方式等进行了规范。在运行机制方面，1998年，省本级就分开设立了政府采购管理部门和经办机构，2005年，省政府采购中心从省财政厅分离，之后，市、县政府都单独设立了集中采购机构，率先在全国实现了管采分离目标。目前，在采购预算、采购活动监督管理等方面建立起了基本的运行框架体系。在政策功能方面，辽宁省政府采购大力落实国家制定的采购政策，支持节能环保产品，支持自主创新，对本省工业企业和中小企业予以支持。例如，2005年-2009年，全省通过政府采购购置中华轿车和金杯轻型客车7631辆，采购金额达10.61亿元，有力地支持了自主汽车企业的发展。

十多年来，辽宁省政府采购改革进展显著。但是客观冷静地分析，作为政策工具，政府采购尚未达到辽宁经济发展目标提出的要求。首先，政府采购规模小，对经济的影响力低。据统计，发达国家大约1/3的预算支出是通过政府采购进行的。 2009年，我国政府采购占财政支出的比重只有9.7%，辽宁只有8.1%，同发达国家差距很大。即使是与国内其他省份相比，辽宁政府采购的规模也不高。 2009年，广东省政府采购规模达803.2亿元，占地方财政一般预算支出18.5%，山东省491.5亿元，占地方财政一般预算支出15%，都高于辽宁的水平。这样的政府采购规模难以有效地影响经济，无法有力地引导企业个人的消费潮流，提升国内需求。

其次，对本土企业自主创新和战略性新兴产业的支持力度弱。辽宁省政府采购缺乏对本土企业自主创新的支持，更多的是简单地对部分企业的产品予以倾斜，尤其是汽车行业，但是对这些产品的自主创新缺乏考量。如果有没有创新都可以得到支持，试问本土企业谁还去创新？辽宁的战略性新兴产业正在孕育之中，这些行业企业的竞争力较差，在其发展的初期，需要政府采购为其提供扶持，这方面辽宁做的还不够，没有明确的方向和目标，方式方法也需要完善，不利于辽宁产业结构的升级优化。

最后，政府采购透明度低，政府采购效率有待提高。说到底，再好的政府采购政策都要以采购活动为载体。辽宁的政府采购运行制度还不够完善，信息公布渠道相对较少，全省电子化平台不统一，导致采购活动的透明度不够，社会公众对政府采购的认识不足，缺乏社会化的监督，降低了政府采购效率。

四、政府采购支持辽宁经济发展的宏观取向及重点任务

“十二五”时期辽宁经济社会发展任务艰巨。未来我国将加入GPA，需要向已经加入的成员国开放次中央实体（即地方政府实体）的政府采购市场。政府采购必须谋划长远，以继续实施积极财政政策为基调，以经济发展目标为依照，接轨国际通行做法，将自身发展与全省经济发展相对接，明确宏观取向和重点任务，支持辽宁经济迈上新台阶，实现老工业基地全面振兴的宏伟目标。

政府采购支持辽宁经济发展的宏观取向可以概括为扩大政府采购规模，增强影响力和带动力；完善政府采购政策功能，对企业的自主创新和战略性新兴产业予以更大力度的支持；增加政府采购对财政民生性支出的覆盖范围，节约有限的财政资金，将更多的财政支出用于保障民生。

做好政府采购，除了明确的宏观取向，还需要相应的对策措施来落实，这些政策措施可以归纳为四个方面：

——完善政府采购预算，做到应采尽采。预算是政府收支计划的统领。要想扩大采购规模就必须完善政府采购预算的编制，一方面要扩大政府采购预算范围，从源头上扩大政府采购规模。科学核定政府采购范围，扩大集中采购目录，降低采购限额标准，逐步将属于政府采购范围的财政支出纳入政府采购预算，总结辽宁已有的在药品和农村中小学教科书政府采购方面的有益尝试，重点扩大民生支出的政府采购范围，支持民生财政，保障民生支出的质量和效率。另一方面细化政府采购预算，预算单位要详细说明采购需求，提出采购方式建议，财政部门要加强审核监督，根据政府采购预算确定年度采购计划，从源头上规范政府采购行为。

——发挥政策功能，支持本土企业发展。对支持的行业企业和符合要求的产品（包括货物、服务以及工程）实施优先采购是国际通行的做法。在国家已经制定体现产业政策的节能产品清单和环境标志产品清单等的基础上，辽宁省应进一步发挥政府采购政策功能，订立自己的优先采购清单，廓清在辽宁省内实施的政府采购活动予以优先采购的产品范围，即《辽宁省政府采购优先采购产品清单》（可以简称“优采清单”）。优采清单要适度向本土企业倾斜，对自主创新、战略性新兴产业、中小企业这三个条件进行总括，采用不完全列举的方式将符合全部条件的产品定为一级优先资格；符合部分条件的产品定为次级优先资格。在满足国家政策要求和采购产品质量的前提下，优先采购清单中的产品。对优采清单进行宣传推广，为进入优采清单的本土产品树立品牌形象，引导私人消费的购买。

——实现采购全程透明，提高政府采购效率。效率对于政府采购的发展至关重要。实现全程透明采购，能够遏制政府采购变成奢侈消费，避免“只买贵的不选对的”的低效采购。这需要电子化的信息平台、开放的采购程序、社会化的监督，政府只要做好了这些基础工作，按照全透明的要求完善运行机制，给予社会大众监督的条件和机会，政府采购效率一定会不断提高。

——应对加入GPA谈判，保证经济发展空间。我国加入WTO的时候，做出了尽快加入GPA的承诺。当前，加入GPA的谈判已经进入了实质性的讨价还价阶段，各成员国强烈要求我国开放次中央实体。地方政府采购市场的对外开放，将限制政府采购购买本土商品的政策空间。为此，要积极开展应对加入GPA谈判的研究，尽快熟悉相关制度规则和国际通行做法，充分利用发展中国家的特殊待遇，慎重确定开放实体名单，制定有利于辽宁发展权益的要价，保证辽宁经济的发展空间。